L’Iran face au régime de non-prolifération de 2003 à l’accord de Vienne de 2015

L’histoire du programme nucléaire iranien est intimement liée aux enjeux de prolifération et aux efforts de contrôle international menés par l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) et l’ONU. Entre 2003 et l’accord de Vienne de 2015, l’attitude de l’Iran a oscillé entre coopération et défiance, sur fond de rivalités géopolitiques. À partir de 2003, sous la présidence du modéré Mohammad Khatami, Téhéran accepte provisoirement le Protocole additionnel du Traité de non-prolifération (TNP) autorisant des inspections intrusives, avant de revenir sur cette ouverture avec l’arrivée au pouvoir des conservateurs et l’élection de Mahmoud Ahmadinejad en 2005. De 2005 à 2013, les tensions s’exacerbent entre l’Iran et le groupe européen UE-3 (France, Royaume-Uni, Allemagne), puis avec l’ensemble de la communauté internationale, entraînant une série de sanctions économiques de plus en plus sévères. L’élection du président modéré Hassan Rohani en 2013 ouvre toutefois la voie à des négociations intenses, aboutissant en juillet 2015 à l’accord de Vienne, également connu sous le nom de JCPOA (Joint Comprehensive Plan of Action), conclu entre l’Iran, les cinq membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU plus l’Allemagne (P5+1) et l’Union européenne.

La « question nucléaire » iranienne ne se résume pas à un bras de fer technique sur l’atome puisqu’elle s’inscrit dans un jeu géopolitique complexe. Pour les États-Unis, elle touche aux intérêts stratégiques au Moyen-Orient et à la sécurité d’alliés tels qu’Israël, dont l’existence se voit comme menacée par un Iran éventuellement muni de l’arme nucléaire. La Russie et la Chine, partenaires de l’Iran mais aussi garantes du régime de non-prolifération, ont joué un rôle ambivalent, entre coopération économique avec Téhéran et soutien aux sanctions onusiennes lorsque nécessaire. Les États européens ont tenté de jouer les médiateurs (initiative UE-3) tout en préservant leurs intérêts économiques, nombre de leurs entreprises ont dû se retirer d’Iran sous la pression des sanctions américaines. Enfin, au niveau régional, l’antagonisme entre l’Iran chiite et les puissances sunnites (Arabie saoudite en tête) et la succession de conflits en Irak, en Syrie, au Liban ou au Yémen forment la toile de fond sur laquelle se détache le contentieux nucléaire. L’ensemble de ces facteurs a fait de la question iranienne un enjeu central de la diplomatie internationale au début du XXIe siècle.

L’Iran, la prolifération et les embargos

Les origines du programme nucléaire iranien, 1957-2002 — Le programme nucléaire de l’Iran trouve ses racines à l’époque du Shah Mohammad Reza Pahlavi. Dès 1957, l’Iran, alors proche allié de Washington, signe un premier accord de coopération nucléaire civile avec les États-Unis, dans le cadre de l’initiative « Atoms for Peace » du président Eisenhower . Ce partenariat apporte à l’Iran un réacteur de recherche de 5 mégawatts qui entre en service à Téhéran en 1967, alimenté en uranium hautement enrichi fourni par les Américains . L’Iran adhère par ailleurs au Traité de non-prolifération (TNP), qu’il signe en 1968 et ratifie en 1970, s’engageant à ne pas acquérir l’arme atomique .

Fort de ces soutiens, le Shah nourrit de vastes ambitions nucléaires à visée essentiellement civile. En 1974, il annonce un plan de développement énergétique visant à construire jusqu’à 20 centrales nucléaires capables de générer 23 000 MW d’électricité . Des contrats sont alors conclus avec des industriels occidentaux : l’allemand Siemens/Kraftwerk Union (KWU) entame la construction de deux réacteurs de 1 200 MW sur le site de Bouchehr au bord du Golfe Persique , et le français Framatome (filiale d’Alstom à l’époque) prévoit également la fourniture de réacteurs additionnels. Parallèlement, l’Iran investit 1 milliard de dollars dans l’usine d’enrichissement d’uranium EURODIF en France , signe de son intérêt pour la maîtrise du cycle du combustible. À terme, le Shah souhaitait doter son pays de la filière complète : extraction d’uranium, enrichissement, réacteurs, retraitement du combustible usé, des capacités à double usage pouvant, potentiellement, ouvrir la voie à une utilisation militaire.

Washington ne s’en offusque pas outre mesure dans les années 1970, car l’Iran est un pilier de la stabilité régionale pro-occidentale, et des responsables américains influents, paradoxalement, ceux-là mêmes (Donald Rumsfeld, Dick Cheney) qui plus tard prôneront la fermeté contre l’Iran, soutiennent alors son programme nucléaire civil. Cependant, le contexte change avec l’arrivée du président Jimmy Carter en 1977, plus soucieux de non-prolifération et de droits de l’homme. Les transferts de technologies sensibles depuis les États-Unis sont gelés avant même la révolution iranienne de 1979.

Les bouleversements de la fin des années 1970 stoppent net le programme nucléaire du Shah. La Révolution islamique de 1979, suivie de la prise en otages du personnel de l’ambassade américaine, puis la guerre Iran-Irak (1980-1988), isolent le nouveau régime de l’ayatollah Khomeini. Les projets de réacteurs clés en main fournis par l’Occident sont abandonnés : le chantier de Bouchehr est bombardé à plusieurs reprises par l’aviation irakienne et Siemens se retire du contrat, laissant la centrale inachevée. Il faudra attendre les années 2000 pour que la Russie reprenne les travaux et achève ce réacteur, finalement connecté au réseau en 2011. Officiellement, la République islamique maintient son engagement dans le TNP et affirme renoncer aux armes atomiques pour des raisons théologiques, le guide suprême Khomeini jugeant l’arme nucléaire incompatible avec l’islam. Mais après la mort de Khomeini en 1989, son successeur Ali Khamenei et le président Hachemi Rafsandjani relancent progressivement les activités nucléaires, dans un contexte post-guerre où l’Iran cherche à renforcer sa sécurité nationale et son autonomie stratégique. Durant les années 1990, profitant de coopérations avec la Russie et la Chine, l’Iran développe discrètement des capacités sensibles : construction d’installations d’enrichissement clandestines grâce à l’assistance du réseau clandestin du pakistanais A.Q. Khan, travaux sur un réacteur à eau lourde, etc… Selon des renseignements ultérieurs, un programme secret dénommé AMAD est même mis en place à la fin des années 1990 sous l’égide du ministère de la Défense iranien, avec pour objectif de maîtriser la fabrication de têtes nucléaires.

Au tournant des années 2000, le programme nucléaire iranien demeure officiellement civil, mais son ambiguïté alimente les suspicions. Le président réformateur Mohammad Khatami (élu en 1997) s’efforce de normaliser les relations de l’Iran avec l’Europe et l’Asie, tout en se heurtant à l’hostilité de Washington. Après les attentats du 11 septembre 2001, le président américain George W. Bush inscrit l’Iran dans « l’Axe du Mal » aux côtés de la Corée du Nord et de l’Irak (discours sur l’état de l’Union, janvier 2002), le présentant comme un régime à contenir d’urgence. Dans le même temps, l’ordre nucléaire mondial apparaît à Téhéran foncièrement inégalitaire : le Traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICE) de 1996 fige le statut des puissances dotées d’armes atomiques, au grand dam de pays comme l’Iran ou la Libye qui réclament un « désarmement nucléaire total ». Surtout, la présence d’Israël, voisin régional de l’Iran, en dehors du TNP et largement supposé détenteur de l’arme nucléaire exacerbe le sentiment d’un deux poids, deux mesures dans le régime de non-prolifération. Dès lors, l’incertitude délibérément entretenue par l’Iran à partir du début des années 2000 sur la finalité réelle de son programme (simplement civil ou potentiellement militaire ?) ne fait qu’attiser les craintes internationales d’un affaiblissement du TNP. Malgré les essais nucléaires de l’Inde et du Pakistan en 1998 et la prolifération clandestine déjà à l’œuvre (réseau A.Q. Khan), la perspective qu’un État signataire du TNP (l’Iran) puisse s’en affranchir pour acquérir la bombe devient pour beaucoup de gouvernements un casse-tête stratégique majeur.

2002-2005 : révélations, négociations et contrôles de l’AIEA — Le dossier nucléaire iranien s’invite brutalement à l’agenda mondial en août 2002. Des opposants en exil (le Conseil national de la Résistance iranienne) révèlent publiquement l’existence de deux sites nucléaires tenus secrets par Téhéran : une installation d’enrichissement d’uranium à Natanz et un site de production d’eau lourde à Arak. Ces infrastructures non déclarées, potentiellement utilisables à des fins militaires (l’enrichissement de Natanz pouvant fournir de l’uranium hautement enrichi, et le réacteur d’Arak du plutonium), constituent une violation des obligations de transparence de l’Iran envers l’AIEA. La révélation survient alors que les États-Unis, ébranlés par le 11-Septembre, enchaînent les opérations contre le « terrorisme » et la prolifération : après l’Afghanistan fin 2001, Washington prépare l’invasion de l’Irak (accusé de développer des armes de destruction massive). La crainte d’un deuxième front contre l’Iran incite probablement ce dernier à une certaine prudence tactique.

En février 2003, le directeur général de l’AIEA, Mohamed ElBaradei, se rend à Téhéran pour réclamer des éclaircissements. Il s’agit d’obtenir de l’Iran une déclaration complète de ses activités et, surtout, l’acceptation du Protocole additionnel au TNP qui autoriserait des inspections inopinées plus poussées. Le président Khatami se montre initialement réticent, niant toute visée militaire. Un rapport de l’AIEA en juin 2003 confirme d’ailleurs que rien ne prouve à ce stade une violation du TNP, tout en demandant à l’Iran plus de transparence pour dissiper les doutes. Mais en août 2003, les inspecteurs de l’Agence découvrent des traces d’uranium hautement enrichi sur le site de Natanz. L’Iran plaide la contamination involontaire due à de l’équipement importé, sans convaincre totalement. La pression internationale s’accentue alors considérablement.

Confronté à la perspective de sanctions ou pire, le régime iranien opère un revirement tactique. A l’issue d’une médiation diplomatique menée par les ministres des Affaires étrangères français, britannique et allemand (le trio UE-3), l’Iran annonce en octobre 2003 un accord à travers la Déclaration de Téhéran. Téhéran suspend volontairement ses activités d’enrichissement d’uranium et accepte de signer le Protocole additionnel, ouvrant la voie à des inspections plus intrusives. Officiellement, l’Iran réaffirme que son programme nucléaire est exclusivement civil et qu’il entend prouver sa bonne foi. En novembre 2003, un rapport de l’AIEA note des progrès dans la coopération iranienne. Le 31 décembre 2003, l’Iran signe le Protocole additionnel et commence à l’appliquer provisoirement. Cette période 2003-2004 est marquée par un climat d’ouverture puisqu’en mars 2004, l’AIEA peut ainsi visiter divers sites sensibles et l’Iran déclare même cesser la fabrication de centrifugeuses.

Cependant, les tensions ne disparaissent pas complètement. L’AIEA relève encore, en 2004 et début 2005, des omissions et incohérences dans les déclarations iraniennes, par exemple sur des expérimentations de séparation de plutonium ou sur l’importation de plans de centrifugeuses avancées. Ces zones d’ombre alimentent les soupçons que l’Iran n’a peut-être pas renoncé à l’option militaire de façon définitive. Néanmoins, jusqu’à l’été 2005, la diplomatie prévaut : l’Iran maintient la suspension de son enrichissement et poursuit les discussions avec l’UE-3 pour trouver un accord durable, dans l’espoir d’éviter une saisine du Conseil de sécurité de l’ONU. En toile de fond, les États-Unis, tout en restant officiellement en retrait des négociations européennes, soutiennent ces efforts tout en renforçant leur posture dans la région (présence militaire en Irak et dans le Golfe) afin de dissuader l’Iran de toute escalade.

Juin 2005-juin 2013 l’Iran conteste le contrôle international et accélère son programme nucléaire

La radicalisation idéologique iranienne de 2005 et l’affirmation de la relance du programme nucléaire — En juin 2005, Téhéran marque un tournant politique. En effet, le président Khatami, qui ne peut se représenter, cède la place à Mahmoud Ahmadinejad, maire ultra-conservateur de Téhéran, élu sur une ligne dure. Cette arrivée des conservateurs au pouvoir change du tout au tout la donne diplomatique. Ahmadinejad adopte une rhétorique incendiaire à l’encontre d’Israël (dont il conteste la légitimité) et des États-Unis, et exalte le nationalisme révolutionnaire iranien. Sur le dossier nucléaire, il accuse les modérés précédents d’avoir fait trop de concessions et clame le droit inaliénable de l’Iran à l’énergie nucléaire.

Les conséquences ne tardent pas, dès août 2005, l’Iran met fin de facto au gel de ses activités sensibles. L’usine de conversion d’uranium d’Ispahan redémarre ses opérations de transformation d’uranium, première étape du cycle du combustible . Quelques mois plus tard, Téhéran reprend l’enrichissement à Natanz, rompant la suspension convenue avec l’Europe. Ahmadinejad rejette les propositions occidentales (garanties d’approvisionnement en combustible nucléaire, coopération technologique) qui visaient à s’assurer que l’Iran n’aurait pas besoin d’enrichir lui-même. En février 2006, l’Iran cesse d’appliquer le Protocole additionnel qu’il avait signé et les inspections de l’AIEA sont réduites au strict minimum prévu par le TNP. C’est l’échec de plus de deux ans d’efforts diplomatiques.

Face à cette intransigeance, l’AIEA n’a d’autre choix que de constater la non-coopération de l’Iran. En septembre 2005, son Conseil des gouverneurs déclare l’Iran en non-respect de ses obligations de garanties, ouvrant la voie à une saisine du Conseil de sécurité de l’ONU. L’Iran, en réaction, suspend définitivement la mise en œuvre du Protocole additionnel et accélère son programme. En avril 2006, le président Ahmadinejad annonce triomphalement que l’Iran a enrichi de l’uranium à 3,5% U235, suffisante pour du combustible nucléaire, grâce à une cascade de 164 centrifugeuses, franchissant ainsi un seuil symbolique.

Sur le plan idéologique, Ahmadinejad et les conservateurs iraniens assument une posture de défi vis-à-vis de l’ordre international. Aux yeux du nouveau pouvoir, la poursuite du programme nucléaire civil (et potentiellement du seuil militaire) est une question de souveraineté nationale et de prestige, dans la lignée de l’héritage impérial perse. L’Iran entend s’affirmer comme puissance régionale dominante, à la fois islamique chiite et héritière d’une grande civilisation, face aussi bien aux pays arabes sunnites qu’à l’Occident. Les discours d’Ahmadinejad à la tribune de l’ONU en 2010 et 2011 fustigent l’hypocrisie des puissances nucléaires établies et dénoncent l’« ordre injuste » qui empêcherait les autres nations d’accéder à la science nucléaire.

Cependant, cette fuite en avant a un coût. Sur la scène internationale, la rupture du dialogue par l’Iran isole le pays. Les États-Unis, qui sous George W. Bush avaient envisagé à l’extrême une option militaire contre les sites iraniens, choisissent finalement la voie diplomatique sous l’impulsion de la secrétaire d’État Condoleezza Rice, plus modérée que le vice-président Cheney. Washington parvient ainsi à créer un front commun P5+1 (les cinq membres permanents du Conseil de sécurité plus l’Allemagne) pour gérer la crise iranienne. En mai 2006, ce groupe propose à Téhéran un paquet incitatif, coopération nucléaire civile, fourniture de pièces d’avion, et autres avantages économiques, en échange d’une suspension vérifiable de l’enrichissement. Parallèlement, la menace de sanctions est brandie. L’offre est formalisée en juin 2006 à Vienne. Sans surprise, l’Iran d’Ahmadinejad la rejette, se drapant dans son droit au nucléaire et dénonçant un diktat.

En juillet 2006, le Conseil de sécurité de l’ONU adopte la résolution 1696, exigeant la suspension par l’Iran de « toutes activités d’enrichissement et de retraitement » sous peine de sanctions. L’Iran n’en tient aucun compte, de sorte que la confrontation diplomatique entre dans une phase plus dure dès la fin 2006. Notons que l’attitude des grandes puissances non occidentales est déterminante. La Russie et la Chine, initialement réticentes à punir l’Iran (dont elles sont partenaires économiques et fournisseurs d’armes), finissent par s’aligner sur leurs partenaires du Conseil de sécurité, dans une optique de préservation du régime de non-prolifération. Sans leur accord, aucune sanction onusienne n’aurait été possible, ce qui aurait sans doute laissé le champ libre à des initiatives unilatérales risquées.

En Iran même, le contexte politique intérieur entre 2005 et 2013 n’est pas sans influence. La ligne dure imposée par Ahmadinejad suscite opposition et frustration dans une partie de la société. L’élection présidentielle contestée de juin 2009, officiellement remportée par Ahmadinejad mais entachée d’accusations crédibles de fraude massive, déclenche de vastes manifestations (le « Mouvement vert »). La répression violente qui s’ensuit affaiblit durablement la légitimité du pouvoir. Sur le plan extérieur, cela durcit l’image de l’Iran comme régime autoritaire intransigeant, ce qui facilite l’argumentaire en faveur d’une pression internationale accrue. Malgré l’agitation interne, Ahmadinejad reste en poste jusqu’en 2013 et maintient le cap de la confrontation, soutenu par le Guide suprême Khamenei.

Le régime des sanctions économiques internationales contre l’Iran, 2006-2013… — À partir de 2006, la communauté internationale met en place un régime de sanctions de plus en plus strict pour contraindre l’Iran à infléchir sa politique nucléaire. Le 23 décembre 2006, l’ONU adopte à l’unanimité la résolution 1737, première d’une série de mesures coercitives. Ce texte interdit la fourniture à l’Iran de tout matériel ou technologie contribuant à ses programmes nucléaire et balistique, et gèle les avoirs financiers liés à ces programmes. Surtout, la résolution donne 60 jours à l’Iran pour suspendre l’enrichissement, faute de quoi de nouvelles sanctions seraient envisagées.

Sans surprise, début 2007, l’AIEA constate que l’Iran n’a pas obtempéré. En mars 2007, la résolution 1747 est adoptée, durcissant l’isolement de Téhéran. Celle-ci élargit la liste noire des personnes et entités iraniennes dont les avoirs sont bloqués (28 supplémentaires). Elle impose en outre un embargo sur les exportations d’armes iraniennes et appelle les États à la « vigilance » dans la vente d’armes conventionnelles à l’Iran. Le gouvernement d’Ahmadinejad rejette ces sanctions, les qualifiant d’illégitimes, et annonce qu’il réduira encore sa coopération avec l’AIEA en réponse.

Les rapports de l’AIEA au fil de 2007 continuent d’inquiéter la communauté internationale. Malgré une visite autorisée à Natanz à l’été 2007, l’Agence souligne que l’Iran installe toujours plus de centrifugeuses sans garantir un usage purement pacifique. Fin 2007, Téhéran clame détenir 3 000 centrifugeuses actives sur son sol, un chiffre accueilli avec scepticisme par les experts, mais révélateur de ses ambitions déclarées. Dans ce contexte tendu survient un coup de théâtre. En décembre 2007, un National Intelligence Estimate (NIE) américain (synthèse de 16 agences de renseignement) est rendu public. Contre toute attente, ce rapport estime « avec un haut degré de certitude » que l’Iran a interrompu son programme d’armes nucléaires à l’automne 2003, et n’aurait pas décidé de le reprendre en date de 2007. Le NIE ajoute que le délai technique le plus court pour une bombe, dans l’hypothèse où l’Iran s’y mettrait, serait fin 2009 mais que ce scénario est « très improbable », et qu’une capacité nucléaire militaire crédible n’est envisageable « qu’après 2015 ». Ces conclusions, largement relayées, jettent le trouble et certains y voient la preuve que la pression a payé (l’Iran ayant renoncé à l’arme en 2003 après l’invasion de l’Irak), d’autres suspectent une lecture trop optimiste des intentions de Téhéran.

Quoi qu’il en soit, les sanctions suivent leur cours. En mars 2008, la résolution 1803 impose de nouvelles restrictions (contrôle des banques iraniennes, inspection des cargaisons suspectes à destination de l’Iran, etc.). Puis, après l’élection du président Barack Obama fin 2008, les grandes puissances donnent une dernière chance au dialogue en 2009. Mais l’impasse persiste, d’autant qu’en septembre 2009, les Occidentaux découvrent un autre secret iranien. L’existence de l’usine d’enrichissement souterraine de Fordow, près de Qom, dont Téhéran n’avait pas informé l’AIEA. Cette installation enfouie dans une montagne, révélée par les services américains, français et britanniques, renforce la méfiance. L’Iran semble avoir voulu se doter d’une capacité d’enrichissement à l’abri de frappes, alimentant le soupçon d’un projet d’armes caché. En représailles, le Conseil de sécurité adopte en juin 2010 la sévère résolution 1929, la plus complète à ce jour, qui interdit notamment toute vente de systèmes d’armes lourdes à l’Iran et restreint drastiquement les échanges financiers et énergétiques avec ce pays.

Parallèlement aux sanctions multilatérales, les États-Unis renforcent leur propre arsenal de mesures (lois d’extraterritorialité) pour asphyxier l’économie iranienne. Depuis 1996 (Iran Sanctions Act) et tout au long des années 2000, Washington menace de représailles les entreprises étrangères investissant dans le pétrole/gaz iranien ou commerçant avec des entités iraniennes sanctionnées. Sous Obama, cette pression financière atteint son apogée : l’accès de l’Iran aux circuits bancaires internationaux est entravé, ses revenus pétroliers chutent lourdement. L’Union européenne se joint progressivement à cet effort. En janvier 2012, l’UE décide un embargo total sur le pétrole iranien, effectif à partir du 1^er juillet 2012. De grands groupes européens se retirent du marché iranien, par exemple, le français Total arrête d’y acheter du brut, et des constructeurs comme Daimler ou Peugeot suspendent leurs partenariats locaux. Ces sanctions coordonnées provoquent en Iran une crise économique grave : inflation galopante sur les denrées de base, pénuries de médicaments, effondrement du rial (monnaie iranienne) et montée du chômage. En 2013, le PIB iranien a reculé et la population ressent durement les effets de l’isolement.

Malgré tout, le régime iranien n’a pas cédé sur l’essentiel durant cette période. En novembre 2011, un rapport détaillé de l’AIEA compile les informations sur les « dimensions militaires possibles » du programme iranien, confirmant que de nombreux éléments troublants (essais d’explosifs, études de design de têtes nucléaires, etc.) restent sans explication crédible civile. L’Iran dément travailler sur la bombe mais refuse aux inspecteurs l’accès à certains sites militaires comme Parchin. Jusqu’en 2013, Téhéran continue d’enrichir de l’uranium à 3,5% et même à 20% (niveau proche du combustible de recherche, mais qui réduit l’écart vers l’usage militaire), accumulant un stock préoccupant : à la mi-2013, l’Iran dispose d’environ 9,7 tonnes d’uranium faiblement enrichi (~3-5%) et de 370 kg d’uranium enrichi à 20%. Selon les estimations occidentales, ce stock, s’il était ultérieurement enrichi à plus de 90%, pourrait fournir de quoi fabriquer plusieurs armes nucléaires en quelques mois seulement. La notion de temps de « breakout » (délai nécessaire pour obtenir suffisamment de matière fissile pour une bombe) devient centrale : en 2013, ce délai est évalué à seulement 2-3 mois dans le pire des cas. En d’autres termes, l’Iran est désormais un État du seuil nucléaire aux yeux de nombreux experts, c’est-à-dire qu’il possède toutes les capacités techniques pour fabriquer une arme dans un délai court s’il en prenait la décision.

Face à cette réalité, deux voies apparaissent : l’escalade vers un conflit (que certains faucons aux États-Unis ou en Israël envisagent), ou une ultime tentative diplomatique pour geler le programme iranien. C’est finalement la seconde option qui l’emporte en 2013, à la faveur de changements politiques clés.

Les enjeux internationaux soulevés par la question iranienne depuis 2013

Le changement de politique extérieure de 2013 et l’accord du 14 juillet 2015 et ses attentes — En juin 2013, l’élection surprise à la présidence de la République islamique de Hassan Rohani marque un tournant. Soutenu par les réformateurs et modérés (dont l’ex-président Khatami), Rohani fait campagne sur la promesse de sortir l’Iran de son isolement économique. Ancien négociateur nucléaire, il connaît bien le dossier et se montre prêt à davantage de transparence pour obtenir la levée des embargos qui étranglent le pays. Son élection, largement saluée à l’étranger, crée une fenêtre d’opportunité diplomatique.

Dès septembre 2013, Rohani multiplie les signaux d’ouverture. À la tribune de l’ONU le 24 septembre 2013, il déclare sans ambiguïté que « les armes nucléaires et les autres armes de destruction massive n’ont pas leur place dans la doctrine de défense de l’Iran et contredisent nos convictions religieuses et éthiques ». Cette affirmation publique reprend l’idée du « faraman » (décret religieux) du Guide Khamenei interdisant l’arme atomique pour des raisons morales. Rohani s’engage à une coopération transparente avec l’AIEA et propose des pourparlers immédiats avec le P5+1 pour régler le différend.

Les grandes puissances saisissent la perche. Après des contacts secrets préliminaires entre émissaires américains et iraniens (notamment à Oman), les négociations formelles reprennent à Genève à l’automne 2013 entre l’Iran et le P5+1. En un temps record, un accord intérimaire est conclu le 24 novembre 2013, appelé Plan d’action conjoint (Joint Plan of Action ou JPOA). Cet accord temporaire, d’une durée initiale de 6 mois renouvelables, vise à geler les avancées les plus sensibles du programme iranien en échange d’une levée limitée de sanctions. À partir de janvier 2014, l’Iran s’engage ainsi à stopper tout enrichissement au-delà de 5%, à neutraliser son stock d’uranium enrichi à 20% (en le diluant ou en le transformant), à ne pas installer de nouvelles centrifugeuses et à suspendre les travaux sur le réacteur d’Arak. En contrepartie, le P5+1 accorde un allègement modeste : déblocage d’environ 4,2 milliards de dollars d’avoirs iraniens gelés et suspension de certaines sanctions ciblées (métaux précieux, produits pétrochimiques). Le principe est d’instaurer la confiance mutuelle pendant que se négocie un accord global.

Ce processus, bien qu’attaqué par les hardliners de tous bords (conservateurs iraniens d’une part, congressistes américains pro-sanctions ou gouvernement israélien d’autre part), va progressivement aboutir. Après plusieurs prolongations du JPOA en 2014, un cadre d’accord est annoncé à Lausanne le 2 avril 2015. Puis, le 14 juillet 2015, au bout de 20 mois de négociations intenses, l’accord final de Vienne, le JCPOA, est signé par l’Iran, les États-Unis, la Russie, la Chine, la France, le Royaume-Uni, l’Allemagne et l’Union européenne. Cet accord historique impose de strictes limitations au programme nucléaire iranien pour une durée significative, en échange d’une levée progressive mais substantielle des sanctions internationales.

Les principaux points du JCPOA comprennent :

• Enrichissement d’uranium limité : l’Iran accepte de ramener son nombre de centrifugeuses actives de ~19 000 à 5 060 centrifugeuses IR-1 de première génération, pendant 10 ans. L’enrichissement sera plafonné à 3,67% d’uranium-235 (taux compatible avec du combustible civil mais loin du seuil militaire) pour 15 ans . De plus, l’Iran doit réduire son stock d’uranium faiblement enrichi à seulement 300 kg pendant 15 ans  – les surplus ayant été expédiés à l’étranger ou dilués. L’usine souterraine de Fordow ne produira plus d’uranium enrichi pendant au moins 15 ans et sera convertie en centre de recherche nucléaire non militaire. Réacteur à eau lourde modifié : le cœur du réacteur d’Arak, qui dans sa conception initiale pouvait produire du plutonium de qualité militaire, sera démantelé et coulé au béton. Arak sera redessiné avec l’assistance des P5+1 de manière à ne pas produire de plutonium de qualité militaire en fonctionnement normal.
• Surveillance et inspections renforcées : l’Iran s’engage à appliquer le Protocole additionnel (avec perspective de ratification formelle) et à accepter un régime d’inspections intrusif et prolongé. L’AIEA obtient un accès quasi-permanent aux sites nucléaires clés (Natanz, Fordow, Arak) et peut surveiller pendant 20 ans la fabrication des centrifugeuses et pendant 25 ans la production de concentré d’uranium (yellowcake). De plus, l’Iran devra notifier à l’AIEA tout projet de nouvelle installation nucléaire dès la phase de planification. Un mécanisme spécifique permet des inspections même sur sites non déclarés en cas de soupçons (procédure dite des « Accès demandés » en 24 jours).
• Levée des sanctions : dès que l’AIEA aura vérifié la mise en œuvre des mesures nucléaires initiales par l’Iran (démantèlement d’une partie du parc de centrifugeuses, évacuation du stock enrichi excédentaire, etc.), les sanctions économiques seront levées. La levée concerne aussi bien les sanctions de l’ONU que celles de l’UE et une partie de celles des États-Unis. Concrètement, la résolution 2231 du Conseil de sécurité entérine l’accord et annule les six résolutions punitives précédentes. L’Iran retrouvera l’accès aux marchés pétroliers mondiaux, au système financier SWIFT, et pourra commercer librement dans de nombreux secteurs. Cependant, certaines restrictions demeurent temporairement : un embargo sur les armes conventionnelles offensives est maintenu pour 5 ans et sur les technologies de missiles balistiques pour 8 ans . En outre, les sanctions américaines liées au soutien iranien au terrorisme ou aux droits de l’homme restent en place en dehors du cadre nucléaire.
• Clause de snap-back : une innovation importante de l’accord est la mise en place d’un mécanisme qui permet de rétablir rapidement les sanctions de l’ONU en cas de violation substantielle par l’Iran, sans possibilité pour la Russie ou la Chine d’opposer leur veto. Ce mécanisme est prévu pour rester actif pendant 10 ans, prolongeable jusqu’à 15 ans au total.

Cet accord équilibré, salué comme une victoire du multilatéralisme, n’a pas été facile à conclure. Chaque acteur y a joué un rôle singulier : les États-Unis d’Obama ont dû vaincre les réticences d’alliés proches (Israël, pays du Golfe) et d’une partie du Congrès pour accepter un compromis avec l’Iran. La France, via son ministre Laurent Fabius, a adopté une position exigeante sur plusieurs points techniques (notamment la conversion d’Arak et le calendrier d’allègement des sanctions), afin de garantir la solidité du régime de vérification. La Russie, brouillée avec l’Occident depuis l’annexion de la Crimée en 2014, s’est malgré tout investie dans le succès de l’accord, y voyant l’occasion de réaffirmer son influence au Moyen-Orient tout en reprenant des ventes d’armes à l’Iran une fois l’embargo levé (Moscou livre ainsi dès 2015 des missiles S-300 à l’Iran, un contrat gelé depuis 2007). La Chine, friande de pétrole iranien et aspirant à un rôle international accru, a soutenu discrètement le processus et s’est positionnée pour des investissements en Iran post-sanctions. Enfin, l’Iran de Rohani a obtenu la reconnaissance formelle de son droit à l’enrichissement à usage civil sur son sol, ce qu’il considérait comme essentiel, et surtout l’espoir de voir son économie redécoller grâce à la réintégration dans le commerce mondial.

Les effets de l’accord JCPOA et la sortie de l’accord par les États-Unis de Trump en 2018 — Le 16 janvier 2016, l’AIEA confirme que l’Iran a rempli ses engagements initiaux (démantèlement des centrifugeuses excédentaires, expédition de 98% de son stock d’uranium enrichi hors du pays, neutralisation du cœur d’Arak, etc.). C’est le « Jour de mise en œuvre » (Implementation Day), qui déclenche automatiquement la levée des sanctions prévues. L’économie iranienne entrevoit alors une bouffée d’oxygène. En effet, des dizaines de milliards de dollars d’avoirs gelés sont débloqués, les compagnies étrangères se pressent à Téhéran pour renouer des contrats.

En particulier, l’aviation civile iranienne, sinistrée par 30 ans d’embargo, signe de grands contrats d’achat : la compagnie Iran Air commande 118 Airbus (pour environ 25 milliards de dollars) et 80 Boeing, afin de renouveler sa flotte vétuste. D’autres secteurs bénéficient de l’ouverture : le groupe automobile PSA (Peugeot-Citroën) retourne en Iran, les pétroliers européens (Total, ENI…) négocient des accès au formidable gisement gazier de South Pars, et des entreprises comme Bouygues ou Vinci se positionnent sur la modernisation des aéroports et du réseau ferroviaire. L’Iran, marché de 80 millions d’habitants éduqués, suscite un engouement certain.

Toutefois, cette normalisation économique reste fragile et va se heurter à un obstacle de taille celui du changement de présidence aux États-Unis. Dès la campagne électorale de 2016, le candidat républicain Donald Trump fustige l’accord avec l’Iran, le qualifiant de « désastreux » et reprochant à Obama d’avoir « donné » trop à Téhéran pour trop peu en retour. L’arrivée de Trump à la Maison-Blanche en janvier 2017 plonge le JCPOA dans l’incertitude. Les banques occidentales, redoutant une volte-face américaine, hésitent à financer les projets en Iran. De fait, si quelques avions Airbus et ATR (avions régionaux) sont livrés en 2016-2017, la plupart des contrats restent lettre morte . Sur les 118 Airbus initialement prévus, seulement 3 appareils sont effectivement livrés à Iran Air avant que la situation ne se bloque de nouveau. Côté Boeing, aucune livraison n’a lieu et le contrat, jamais finalisé pleinement, est gelé. Les Iraniens, échaudés par l’expérience passée (ils n’ont pas oublié le contentieux Eurodif des années 1980), se montrent prudents pour ne pas payer d’acomptes qui pourraient être confisqués en cas de rétablissement des sanctions.

Parallèlement, d’autres frictions apparaissent puisqu’en mars 2016, l’Iran procède à des essais de missiles balistiques de portée intermédiaire (missiles Qadr) lors d’un exercice militaire. Ces tirs, spectaculaires, sont interprétés par certains comme une provocation, bien qu’ils ne violent pas formellement le JCPOA lui-même (ils contreviennent en revanche à l’esprit de la résolution 2231, qui « appelle » l’Iran à ne pas mener d’activités liées aux missiles capables d’emporter des armes nucléaires). En tout état de cause, l’administration Trump, en poste en 2017, adopte un ton de plus en plus hostile envers l’Iran. Le 29 janvier 2017, un nouveau test de missile iranien a lieu, conduisant le Conseiller à la Sécurité nationale Michael Flynn à « mettre en garde » l’Iran publiquement.

Lors de l’Assemblée générale de l’ONU en septembre 2017, Donald Trump prononce un discours virulent contre le régime iranien, le qualifiant de « régime meurtrier » exportant le chaos, et dénonce l’accord de 2015 comme « l’un des pires jamais conclus par les États-Unis ». En réponse, le président Rohani prend à partie ces « nouveaux venus voyous en politique » qui menacent de détruire un accord multilatéral validé par l’ONU . Malgré le soutien des Européens, qui s’efforcent de convaincre Washington de rester dans le cadre du JCPOA, la décision américaine tombe quelques mois plus tard : le 8 mai 2018, Trump annonce le retrait unilatéral des États-Unis de l’accord. Conséquence immédiate, les sanctions américaines « secondaires » sont rétablies en deux phases (août puis novembre 2018). L’Iran se voit à nouveau barrer l’accès au dollar, et surtout ses exportations de pétrole, poumon de son économie, sont ciblées par un embargo américain total.

Les autres signataires de l’accord (Europe, Russie, Chine, Iran) déclarent vouloir continuer à le respecter, mais la sortie de la première puissance économique mondiale compromet gravement l’équilibre de l’accord. Les entreprises européennes qui venaient de reprendre pied en Iran se retirent précipitamment, de peur de sanctions américaines : Total annule un important projet gazier, les constructeurs automobiles cessent leurs joint-ventures, Airbus et Boeing perdent leurs contrats (soit plus de 39 milliards de dollars cumulés). L’Union européenne tente de sauver le deal en mettant en place un mécanisme financier spécial (INSTEX) pour contourner les sanctions américaines et permettre à l’Iran de commercer (au moins pour des biens humanitaires). Mais ce dispositif s’avère d’une portée limitée.

En Iran, la déception est immense, car la population, qui espérait une embellie économique durable, voit ses espoirs douchés. Politiquement, les conservateurs hostiles à Rohani triomphent en affirmant que l’Occident n’est pas digne de confiance. Néanmoins, pendant un an après le retrait américain, l’Iran continue de respecter les restrictions du JCPOA, espérant que les autres parties compenseront l’absence des États-Unis. Ce n’est qu’en mai 2019, constatant l’inefficacité des mesures européennes, que Téhéran commence à s’affranchir graduellement des limites fixées (dépassement du stock de 300 kg d’uranium, enrichissement au-delà de 3,67%, etc.).

Entre-temps, la politique agressive de l’administration Trump vis-à-vis de l’Iran atteint un point culminant avec l’élimination ciblée du général Qassem Soleimani. Le 3 janvier 2020, une frappe de drone américaine tue sur le sol irakien ce haut-commandant des Gardiens de la Révolution, figure clé de l’influence iranienne au Moyen-Orient. Cet événement fait redouter un embrasement régional. En réaction, deux jours plus tard, Téhéran annonce qu’il se considère désormais libéré de toutes les contraintes du JCPOA en matière nucléaire   – même si l’Iran ne quitte pas formellement le TNP et continue de permettre à l’AIEA un certain accès. Concrètement, dès 2020, l’Iran relance l’enrichissement à 20%, puis à 60% en 2021, accumulant un stock d’uranium enrichi bien au-delà des seuils de 2015. En parallèle, l’AIEA signale un accès de plus en plus restreint à certaines installations, tandis que des opérations de sabotage (explosions mystérieuses à Natanz en 2020) et l’assassinat du scientifique Mohsen Fakhrizadeh en novembre 2020 aggravent encore la méfiance mutuelle.

En janvier 2026, la conclusion de 2015 doit être relue à la lumière d’un basculement majeur. Le JCPOA n’est plus seulement fragilisé, il a été politiquement et juridiquement supplanté. Après des années de non-conformité revendiquée par Téhéran, la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni ont activé le mécanisme de retour automatique des sanctions le 28 août 2025, ce qui a conduit au rétablissement des sanctions onusiennes selon la procédure encadrée par la résolution 2231.

Surtout, l’équation nucléaire s’est durcie autour d’un facteur désormais central, l’incertitude. La séquence militaire de juin 2025, avec des frappes visant des sites liés au programme iranien, a nourri une perte de visibilité pour les inspecteurs et a compliqué la vérification des stocks. Dans ce contexte, l’AIEA insiste sur la nécessité de retrouver un accès opérationnel et un suivi crédible des matières, tandis que des capitales européennes soutiennent que le stock iranien est largement hors du contrôle effectif, y compris pour des quantités d’uranium hautement enrichi sans justification civile convaincante.

Dans ces conditions, la notion d’État du seuil change de nature. Elle ne renvoie plus seulement à une montée en puissance mesurable, comme le nombre de centrifugeuses ou les niveaux d’enrichissement, mais à une capacité potentielle devenue plus opaque. Son appréciation dépend de ce qui a survécu, de ce qui a pu être déplacé et de la vitesse de reconstitution. Plusieurs analyses soulignent qu’un stock à 60 pour cent, proche du niveau militaire, a pu subsister, ce qui déplace l’enjeu vers la réduction du temps de décision si Téhéran choisissait de franchir le dernier palier.

Enfin, la dimension politico-stratégique s’est encore tendue. Donald Trump est de nouveau président des États-Unis et l’option coercitive est revenue au premier plan, dans un contexte de protestations en Iran, de répression et de menaces de frappes à l’hiver 2025-2026. Parallèlement, plusieurs États de la région ont multiplié les démarches de désescalade pour éviter une confrontation directe et ses effets de contagion. La marge de manœuvre diplomatique existe encore, mais elle se heurte à un nœud dur. Washington met en avant une logique de zéro enrichissement, tandis que Téhéran continue de présenter l’enrichissement comme un droit souverain non négociable, ce qui rend improbable un simple retour au JCPOA à l’identique.

La question iranienne n’est plus seulement celle du sauvetage d’un accord, elle est devenue celle de la reconstruction d’un cadre de vérification et de désescalade dans un environnement où les sanctions onusiennes ont été réactivées, où l’AIEA cherche à rétablir un accès robuste et où le risque d’escalade militaire coexiste avec une fenêtre de négociation étroite.

Bibliographie

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