À l’issue du Conseil des affaires étrangères, réuni lundi à Luxembourg, la haute représentante de l’UE, Kaja Kallas, a reconnu que les Etats membres restaient trop divisés pour suspendre, totalement ou partiellement, l’accord d’association qui encadre les relations politiques et économiques entre Bruxelles et Israël. « Je n’ai pas vu de changement de positions dans la salle », a-t-elle déclaré en substance lors de sa conférence de presse, en précisant qu’aucun soutien suffisant ne s’était dégagé pour aller plus loin.  

Depuis des mois, plusieurs capitales européennes réclament un durcissement de la ligne de l’UE face à la conduite israélienne de la guerre à Gaza, à l’extension des colonies en Cisjordanie et, plus récemment, à l’adoption en Israël d’une loi sur la peine de mort visant des Palestiniens condamnés par des tribunaux militaires. Mais ce durcissement du débat ne s’est pas traduit, ce lundi, par une majorité opérationnelle.  

Madrid et Dublin poussent, Berlin freine

L’Espagne et l’Irlande ont de nouveau plaidé pour une suspension totale de l’accord d’association UE-Israël. D’autres Etats ont demandé, à défaut, des restrictions ciblées sur le commerce lié aux colonies israéliennes en Cisjordanie. Selon Kaja Kallas, ces propositions ont bien été mises sur la table, mais elles ont immédiatement rencontré l’opposition d’autres délégations.  

De son coté, le ministre des affaires étrangères allemand, Johann Wadephul, a défendu la poursuite d’un « dialogue critique et constructif » avec Israël, en rejetant l’idée d’une suspension de l’accord. L’Italie s’est également rangée parmi les Etats opposés à une telle mesure.

Cette situation révèle une ligne de fracture désormais nette au sein de l’Union. D’un côté, un groupe d’Etats considère que l’UE ne peut plus dénoncer les violations du droit international sans en tirer de conséquences politiques et commerciales. De l’autre, plusieurs gouvernements continuent de privilégier la relation diplomatique avec Israël, fût-elle plus critique qu’auparavant, et refusent de franchir le pas d’une sanction institutionnelle majeure.  

Un verrou juridique autant que politique

La discussion n’a pas seulement buté sur des divergences politiques. Elle s’est aussi heurtée aux règles de décision de l’Union. Kaja Kallas a rappelé que la suspension de l’accord d’association exige l’unanimité des Vingt-Sept. Or cette unanimité est hors de portée à ce stade. Pour certaines mesures commerciales plus limitées, en revanche, le cadre juridique diffère. Reuters rapporte qu’une suspension de certaines dispositions commerciales pourrait relever d’une majorité qualifiée, à condition qu’une proposition de la Commission soit formellement sur la table. Kaja Kallas a indiqué qu’elle transmettrait justement les nouvelles idées avancées par certains Etats au commissaire européen au commerce.  

Autrement dit, la réunion de Luxembourg n’a pas clos le dossier. Elle a plutôt confirmé que l’étape suivante, si elle doit exister, passera par des instruments plus ciblés que la suspension globale de l’accord. C’est là que pourrait se concentrer la bataille diplomatique des prochaines semaines.  

Un partenaire commercial trop important pour une rupture aisée

La prudence de plusieurs capitales s’explique aussi par le poids de la relation économique. L’Union européenne reste le premier partenaire commercial d’Israël. Le commerce de biens entre les deux parties a atteint 42,6 milliards d’euros en 2024, selon la Commission européenne, avec 26,7 milliards d’exportations européennes vers Israël et 15,9 milliards d’importations en provenance de l’Etat hébreu.  

Ce volume ne rend pas impossible un durcissement, mais il en augmente le coût politique et économique. Il explique aussi pourquoi plusieurs Etats membres préfèrent cibler les produits issus des colonies ou certaines personnalités israéliennes plutôt que remettre en cause d’un bloc l’architecture des relations UE-Israël. Reuters indique d’ailleurs que des propositions de sanctions contre des colons violents, ainsi que contre des ministres israéliens jugés extrémistes par certains Etats membres, restent sur la table, mais nécessitent elles aussi l’unanimité.  

Une ligne européenne plus dure, mais encore incomplète

Au printemps 2025, une forte majorité d’Etats membres avait soutenu l’ouverture d’un réexamen de l’accord d’association au regard de sa clause sur les droits humains. Cet accord, entré en vigueur en 2000, prévoit dans son article 2 que les relations entre les parties sont fondées sur le respect des droits de l’homme et des principes démocratiques. En juin 2025, le service diplomatique de l’UE avait estimé qu’il existait des indications selon lesquelles Israël pourrait manquer à ces obligations.  

Le Conseil de Luxembourg montre cependant les limites de cette inflexion. La critique juridique et politique s’est installée au sein de l’UE, mais elle ne débouche pas encore sur une décision commune de sanction. Kaja Kallas elle-même a laissé entendre que la suspension de l’accord ne mettrait pas nécessairement un terme à l’expansion des colonies en Cisjordanie, signe qu’au-delà du droit, une partie des Européens doute aussi de l’efficacité concrète d’une telle mesure.  

Le test de crédibilité reste entier

Pour les Etats les plus offensifs, en particulier l’Espagne, l’enjeu dépasse désormais la seule relation avec Israël. Il touche à la crédibilité diplomatique de l’Union. Madrid soutient que l’UE ne peut pas invoquer le droit international de manière sélective sans fragiliser sa parole sur d’autres crises. Kaja Kallas a contesté l’idée d’un discrédit européen, en rappelant que l’Union demeure l’un des principaux soutiens financiers des Palestiniens et de l’aide humanitaire dans la région.  

C’est précisément cette tension qui ressort de la réunion de Luxembourg. L’UE parle plus durement d’Israël qu’au début de la guerre, mais elle ne parvient toujours pas à transformer cette évolution en décision commune de portée stratégique. Les discussions vont donc continuer. Pour l’heure, le message envoyé par les Vingt-Sept est double. La contestation de la politique israélienne s’élargit au sein de l’Union. Mais elle reste, faute d’accord, en deçà du seuil où commence la sanction.